陈中华：法治不彰，公众不幸

陈中华：法治不彰，公众不幸

改革开放以来特别是党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家以来，我国社会主义法治建设取得了重大成就，各级领导干部在推进依法治国进程中发挥了重要作用。同时，在现实生活中，一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信，损害了政治、经济、文化、社会、生态文明领域的正常秩序。

京华时报;;河南省周口市鹿邑县太清宫镇太清办事处的赵先立被拘留在该县看守所已达27天。当地检察院办案人员给家属出具的拘留通知书上，赵先立涉嫌的罪名一项为空白。检察院回应称，拘留通知书是县公安局出的，公安局刚换的系统，“可能是系统生成的时候没有生成”。

古有“欲加之罪何患无辞”的说法，即便是所加之罪，至少也能让你蹲了监狱还揣了个明白。谁能料想，现代文明发展到今天，居然还有在拘留所待了27天，还不知道自己头上扣的是什么罪名。这样的不明不白，检察院居然还把责任推给了公安局新换的系统。如此滑天下之大稽的事，难怪舆论哗然。

事情的吊诡之处，也恰好是微妙之处。赵先立的被拒是发生在12月3日，而在11月28日他还在北京向中纪委递交相关举报材料，他何时回到周口，尚且不得而知，但可以确定的是，从他举报回家到被拘留，时间间隔相当短。让人不得不生疑的是，如果赵真的涉嫌犯罪，为何非要在他到中纪委举报之后才拘留呢？这是不是在对赵的举报进行“报复式”的惩戒呢？以至于匆忙之下没有想好安插什么罪名呢？

正如某律师所言，检察院给出的理由很荒唐，“就算是电脑系统问题，也可以进行人工检查，避免错误”。检察院或公安局发现案件线索、审查、立案，之后提请拘留、做出拘留决定、通知家属都有一整套流程，需要由检察长或公安局长签字批准。如果真是证据确凿、程序合理，即便是系统出问题，何至于弄出个空白的拘留通知书呢？

从这一点讲，周口发生如此“滑天下之大稽”的事，根本原因所在是法治不彰，才让权力魑魅得以张牙舞爪，为所欲为，弄出了这般令人啼笑皆非的闹剧。在整个事件中，赵无疑是最明显的受害者，事情的起因正是源于他对“因村务问题被开除党籍”的不满。从赵的叙述来看，他存在什么样的村务问题我们不得而知，但是在被开除党籍这件事上，显然是存在问题的，毕竟这是调查组在未与其见面的情况下做出的决定。

接下来所发生的事情，更令人唏嘘不已。赵先立向中央纪委反映的当地纪委收钱打白条的问题，不过是当初他意欲减轻违纪处罚的违纪资金。当地纪委居然能可以要求违纪者缴纳违纪资金便能减轻处罚，而赵显然对此明显违规违法的潜规则笃信不疑，虽然没有按要求缴纳6万元，但还是缴纳了1万元。

我们可以清晰地看到，鹿邑县从纪委到检察院到公安局，无论是纪检、办案，还是执法，所奉行的逻辑独独没有法治。在这样的权力生态下，受害方也困囿其中，默认了潜规则，甚至试图在潜规则中得以明哲保身。但是，法治不彰下，任由失范权力的胡作非为，又有谁能独善其身呢？

华商报;;从以县委副书记的身份被抓到“招供”受贿，从一审被判刑11年到重审，从上诉到取保候审，从等待判决到检察院决定撤诉。熊祖模感觉自己近三年的经历，就像坐了一次惊心动魄的过山车。只是，过山车至今仍未回到原点。三年前被抓时，他是贵州省道真仡佬族苗族自治县县委副书记、常务副县长，而今，他领着县委副书记的工资，却无班可上。

“长时间不准睡觉、直面墙壁罚站、不给东西吃，不给药吃，轮流疲劳审讯、用几百瓦大灯烘烤照射、强迫我光脚站地，坐"铁椅子"、用冷风猛吹(当时正值严冬)等手段，对我进行长达几天几夜的非人折磨”，这样的待遇，我原以为是无权无势的平民百姓的“专利”，没有想到，也落在了一个县委副书记身上。

这充分说明，没有法治，没有实现将权力关进笼子里，滥用的权力同样要威胁到官员本身，因为，当面临公权力时，官员也可能成为一个弱者。而事实上，熊祖模案并非个案，原蚌埠市东市区（现龙子湖区）区长助理于英生，因为被怀疑杀妻，被有关部门刑讯逼供，还被判处无期徒刑，最终无罪释放，其间遭受的折磨非常人能想象。看来，滥用的公权真的没有“厚此薄彼”，它对普通公民和官员，带来的都是一场梦魇。如果权力允许滥用，那么，官员本身同样没有安全感。

但是，一些官员在位时往往不相信法治，他们或指示成立公检法专案组一起办案，要么就像前云南普洱市委书记沈培平一样叫嚣“举报人抓了，给他们判刑，抓错的也要抓，判错的也要判。”最好的，不过像熊祖模一样，虽然自身不滥用权力，但恐怕对他人受到的非人折磨置之不理。他说，“我当县委副书记时，对司法机关很相信，也没有关注过冤案。但我自己的遭遇，却让我改观了，后来发现冤假错案很多”，只有自身遭受冤枉，官员们才会感同身受，才关心法律、关心他人的遭遇，“至今我都还有考律师的想法。我觉得我国的司法环境很不理想，造成了很多冤假错案，学习法律，去帮助蒙冤的人，无偿帮助”。虽然这时也算亡羊补牢，为时不晚，但如果他在位时有这样的想法，那么在完善制度和帮助他人方面，肯定更为有力。

不过，即便是遭受了冤屈，“官本位”仍然在他心中根深蒂固，他仍然愿意为官位而放弃在法律上的维权。比如他明白，从法律上来说，他可以提起国家赔偿，可以追究相关机关和人员的责任，但他又说了，只要恢复名誉、安排工作、恢复待遇，他可以放弃追责的权利。从个人利益最大化的考虑，他的选择是明智的，但是，从社会的角度而言，这样的选择无助于推进法治的进步。一个受到冤枉的官员，仍然不愿意在法律上维权，可见要让官员能真正从内心敬畏法律和为法律而奋斗有多难。

以往一些官员在位时喜欢滥用权力，除了内心私欲膨胀，还有一个理由，在不完善的制度之下，人人都在滥用权力，一个人无法自洁其身。如今，十八届四中全会作出了“依法治国”的重大部署，从制度上进一步为官员遵守法律，厉行法治提供了平台，官员就不能再寻找借口。并且，制度还是要靠人来执行，官员在行使权力时还是遵守法律吧，还是多看看自己那些受冤枉的“同类”遭遇吧，别总盯着在位时绝对权力风光的一面，如果法律保护不了普通公民，那么它也无法保护官员，可以说;法治不彰，公众不幸。  

今天中国社会出现的一系列现状既令人担忧，也促人思考“这个社会到底怎么了？”这个一而再、再而三被提出来的问题。疫苗问题几乎引发全社会的恐慌，江西强行推行新殡葬政策引发民众抢棺砸棺，而早些时候首都北京则发生了整治城市，驱赶外来人口的现象。诸如此类的问题一直在不断爆发出来，也没有任何迹象表明这样的现象会逐步消失。

尽管所有这些问题其他国家也都会发生，但不会引发如此强烈的社会反应。在其他社会，除了一些具有普遍性的社会抗争例如人权问题，会波及到整个社会之外，一个领域出现的问题往往只局限于该领域。但在中国，一旦一个领域出现问题，很容易演变成整个体系的问题，引发社会的整体不确定性。而一个社会问题所能引发的这种整体不确定性，又反过来促使有关当局不能理性地处理和解决问题，结果往往是把问题掩盖积累起来。长远来看，这便是一个恶性循环。

所有问题的根源都指向一个方向，即法治。法治是一个广义的概念，这里包括一个健全法律体系的存在、法律被公正地执行、所有公民对法律的信任和人人在法律面前的平等。正因为这些，法律才成为现代社会秩序的基础。简单地说，法治是任何一个社会确定性的基础。不管出现什么样的问题，只要社会成员相信这个问题会得到公正的处理，那么就不会波及其他领域，这个社会就是稳定的。

从这个角度来看，疫苗等问题便是监管失败的直接表现。监管失败既可以表现为监管制度不存在或者不健全，也可以表现为监管没有执行或者在执行中变了样。

城市外来人口的管理，是从前积累下来的，也没有有效的制度（例如户口制度）来消化和解决这个问题，现在到了不得不处理的时候，但处理方式又没有以法治方式进行，而是简单的运动方式。即使是殡葬改革政策的执行也是法治问题。这方面的改革具有合理和紧迫性，但从改革政策的制定到执行，没有一个环节符合公共政策所应当具有的法治精神。

中国日常生活中的法治问题

其实法治不仅仅表现在这些显性的案例中，更是表现在人们的日常生活中。这里可以城市小区生活为例来说明。前些年媒体披露过一家顶楼住家把顶楼修改成豪宅的事件。本来顶楼以上就是公共空间了，但住户却把这个空间视为是私人的，毫无顾忌地加以占领和扩张。更常见的现象是一楼住户抢占周边公共空间。

笔者就观察到，有一家一楼住户把自己公寓旁边的公共空间上修了自己的建筑物，结果遭到小区很多家庭的抗议，这家住户不得不把建筑物拆掉；但几个月之后，这家住户又重新盖上了自己的建筑物，其他住户除了气愤，毫无办法。

这种案例在日常生活中很常见，但能非常有效说明中国的法治问题。这里需要提出来的问题很多，至少可以包括如下几个问题。第一、这些人知道不知道公私空间之间的分别呢？如果没有，那么就是法治的失败。第二、有没有有效的监管体系？这样做是法律许可的吗？第三、为什么政府的监管会失败？人们可以合理地假定，这样做的行为是不合乎法律的，但为什么政府不去执法呢？第四、社会监管为什么会失败？正因为这些行为不合法，受此行为影响的人会不满和愤怒，但为什么这些人也毫无办法呢？

其实，无论是疫苗事件，小区发生的抢占公共空间事件，还是城市驱赶农民事件，都涉及到三个要素，即权、钱和人，或者政府、企业和社会。简单地说，在缺失法治的情况下，中国难以监管和处理这三者之间的关系。

这里再以小区为例来分析。在中国，尤其在基层，能够这样肆意侵占公共空间的无非是三种人，即有权者、有钱者和社会无赖。首先，监管对有权者毫无办法。在中国，监管是一种权力对另一种权力的监管，但权力是分等级的，权力等级低的没有任何办法去监管权力等级高的；即使是监管者在权力体系中位置比较高，但被监管者因为是权力体系内部的，也都可以找到同等权力的甚至更高权力的，来反制被监管。

在小区这样的基层单位，如果来了一位权力者，那么他（她）几乎可以为所欲为，因为底层的“芝麻官”是没有任何办法来对付这位权力者的。这个逻辑也可以延伸到各个领域、各个层级的政府。不管哪里，只要监管是一种权力对另一种权力，并且两种权力同源，而不是普世的法治对权力，那么监管很难有效。

其次，监管有钱者也比较难。权钱可以交易，甚至可以一体。钱可以用各种方法买通权力（包括监管权力）。这一点几乎没有人会否认。尽管一些人痛恨权钱交易，但一旦自己遇到这种情况，照做不误。钱甚至可以雇佣“黑社会”或者地方强人来对付监管和对监管造成“威慑力量”。实际上，稍加分析，人们不难发现，各类医药、奶粉、煤矿等等企业所出现的丑闻，都是权钱一体的产物。

在权钱一体的情况下，监管只是文字，很难变成现实。很显然，所有这样的公司都是受权力保护的。这也不难理解，企业所在的地方，从官员个人到政府，都是通过不同形式受惠于企业的，尤其是当这些企业成为地方经济的主柱的时候，政府就很容易主动成为企业非法行为的保护伞了。

就社会个体来说，天不怕、地不怕的“无赖”也是可以对付监管的。无赖没有任何成本，只是需要时间和耐心。因为没有法治，政府的监管是有时间成本的。尤其是对像非法占据公共空间的住户来说，政府不可能每天都盯着，否则政府的成本会变得非常高。也就是说，无赖总是可以找到机会来逃避监管的。并且，就无赖来说，他们的作为也不是一点道理都没有，他们所抛出的问题就是：既然有钱有势者可以如此，为什么我不能呢？

在任何社会，政府都是监管的主体，监管也是政府的主要职责。那么，为什么在中国政府的监管会失败呢？这里有几个层面的问题可以探讨。

首先是政府本身并非法治政府。法治政府至少包含两个方面的含义。第一、政府本身要服从法律。这就是人们一直争论不休的“权大还是法大？”的问题。尽管法律是政府制订的，但政府也必须服从自己制订的法律。如果立法者自己不能服从自己制订的法律，那么就出现“权大于法”的现象，法治便是不可能。第二、监管权力不受具有等级性的官僚体制的约束。监管必须是一种权利而非权力。如果监管者的能力取决于其权力的级别，那么监管必然失败，因为如上所说，在这样的情况下，监管就演变成权力游戏。很显然，在这两个方面，中国的监管者几乎面临着不可超越的困难。

其次，政府的范围。中国是广义政府，政府负有较之其他类型政体更大的责任，甚至是无限的责任。在监管方面，就导致了政府什么都管的现象。但一个什么都管的政府，肯定什么都管不好。且不说前面所说的权力和金钱问题，仅仅就监管的成本、时间来说，监管也必然会失败。因为在很多情况下，监管便是“一对一”的监管。

考虑到被监管者是随机的，而政府的监管不是随机的，在很多情况下，就是“十（政府方面）对一（被监管者）”的情况。如果是这样，监管怎样可以持续呢？

再次，广义政府也阻碍了社会力量尤其是专业力量在监管过程中的作用。监管是一个漫长的过程，政府监管只是这一过程中的最后一环。人们可以说，成功的监管首先来自社会的监管和专业的监管，如果社会和专业监管失效了，那么政府必须承担所有的监管责任，那么监管也必须失败。

为什么监管在中国经常出问题

社会的监管功能首先来自社会力量之间的互相制衡。就社会力量来说，至少包括如下几类。

一、媒体。媒体被视为是一个独立的权力。即使是在中国，尽管媒体并非是权力一极，但一旦遭媒体曝光，企业或者个人都会受到直接的、巨大的“惩罚”。而这种“惩罚”便是最有效的监管。

二、企业之间的制衡。这种制衡更重要，来自于“以恶制恶”逻辑。企业之间存在着竞争，互相竞争的企业都会互相“关切”，紧紧盯着竞争者的作为。因为都是同行，企业之间的关切是极其专业的关切。这也就是英国经济学家亚当斯密的“看不见的手”的逻辑，即自私企业之间的竞争会导致和促进公共利益的出现。

三、专业团体的监管。这里以美国的律师团体为例。律师团体庞大，并且以找到个人、企业和组织的“非法行为”来营生，他们对监管具有莫大的动力。当然，这种监管有优势也有劣势。以美国为例，美国的医药业非常昂贵，其中一个主要原因就是医药业的律师群体的存在，使得这个领域的保险成本非常高。

四、其他非政府组织。今天社会变得越来越复杂，符合复杂社会需要的各种非政府组织也应运而生。尽管非政府组织非常复杂，但它们有意无意也在履行着各种“监管”的责任。

在所有这些之后，才是政府最后的监管。从这个过程来看，也很容易理解为什么在中国监管经常失败。很简单，在中国，这些社会力量都没有成长起来，他们的力量很微弱，甚至是缺失的，因此，政府成为了唯一的监管者，既是第一个也是最后一个监管者。一旦政府成为唯一的监管者，监管必然失败。

尽管每次监管失败之后会处理一批官员，但因为问题的核心并非作为个体的官员，而是体制，如果体制不改进，同样的错误会一直重复下去。

这就需要人们重新思考复杂社会的治理问题。传统上，中国社会贫穷而单一，政府比较容易管理。但现在不一样了，依靠政府单一的力量进行管理，成效一定是一个大问题。问题在于，政府本身没有转型，仍然像治理传统社会那样在治理现代社会。政府仍然是一个“守门员”，既不让社会力量成长起来，更不让社会力量进入监管体系；所有的监管体系只是纸面上的，并且是自上而下，没有办法下沉，无法执行。

再深入一步说，如果要实行真正的法治，就首先必须让社会力量成长起来。法治并非是政府写好一部法律之后自己来执行那样简单。社会力量之间的互相制衡、社会力量和政府之间的互相制衡，这既是法治的本质，也是法治能够生效的大社会背景。一个什么都管但什么都管不好、而社会成长不起来而进行自我管理的国家不是强国家，而是弱国家和弱社会。只有当社会成长起来，有能力进行自我管理，而国家可以从很多方面脱身而专注于其应当管理的领域，那么这个国家便是强国家和强社会。

目前中国的法律比毒奶粉毒食品毒空气更可怕，法律严法宽行睁只眼闭只眼，一拍脑门犹如癫痫病间歇性发作让你无从招架，小到个人行为横穿马路乱丢垃圾，大到集体普遍的贪污受贿卖淫嫖娼都是如此，平时大家都在干也没事，突然一下子因为这事今天就找到你头上，你说是犯法还是倒霉，这种法律执行上的人为不确定性就已经破坏了法律的尊严，说白了就是法律说的不算人说的才算，法律惩罚犯罪的时候如此，而当你需要法律的帮助时也会同样被人而非法律左右。

司法公正对统治者和被统治者来说，都是一场双赢游戏。司法公正，牺牲掉的只是少数权势人物，而赢得胜利的则是整个政权。 司法的相对公正对社会建设的重要性怎么强调都不为过。在任何社会，司法是保障社会正义最重要，也是最后一道防线。说得简单一些，司法关乎人民的财产与生命安全。一旦司法失守，社会公正和正义就会荡然无存。

各级领导干部的信念、决心、行动，对全面推进依法治国具有十分重要的意义。领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。党纪国法不能成为“橡皮泥”“稻草人”，违纪违法都要受到追究。

党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。用人导向最重要、最根本、也最管用。法治素养是干部德才的重要内容。要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，对考核结果运用作出规定。要落实党的十八届四中全会就此提出的一系列制度安排，使其早日形成，早日发挥作用。

每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。

党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。这个战略布局，既有战略目标，也有战略举措，每一个“全面”都具有重大战略意义。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他3个“全面”的关系，努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。荒唐理由之下，必有荒唐行径，荒唐行径之下必有荒唐逻辑，唯有法治彰显，唯有规范权力，才能让每个人找到最给力的保护神。

国际政法研究院院长陈中华