陈中华：人们对制度的评价、永远不会完全一致

陈中华：人们对制度的评价、永远不会完全一致

从1978年到2018年，中国改革开放40年，各方面都发生了巨变，令人眼花缭乱。如何度量和评价所发生的变化，是一个可讨论的问题。在一些人看来是积极的变化，但在另一些人看来则是消极的；在一些人看来是正面的变化，但在另一些人看来则是负面的；在一些人看来是进步的变化，在另一些人看来是退步的。这并不难理解，对所有这些变化，每个人、每一个社会群体心目中的答案都是不同的，每个人、每一个社会群体大凡都会根据自身的生活经验来做判断。

那为什么会出现这种矛盾的局面呢？这里头的因素很复杂，有三个方面的因素是可以加以考虑的。第一，人们的主观目标、道德因素、价值观认同等不同，导致评价的不同，即平常所说的“人心坐标”。这些个体层面的因素很复杂，影响着人们对变化的评价。第二，客观世界尤其是物质世界的发展，往往是不以人们的意志为转移的，或者说是客观规律，人们可以称之为“物质坐标”。在这个层面，很多发展即使人们不喜欢，甚至反对，也很难不发生。

例如，尽管经济发展必然对环境造成影响，也会导致社会贫富差异扩大，但除了绝少数能够不去追求，多数人还是会去追求的。人们如果认同这个客观规律，评价会倾向于肯定；如果人们不能认同这个客观规律，评价就会倾向于否定。第三，更重要的是，在“人心坐标”和“物质坐标”之间还有一个“制度坐标”。这是为了调节“人心坐标”和“物质坐标”。没有制度，人难以和物质世界共存。因此，不管任何社会，人们把制度看得很重。

从学术上看，“制度坐标”涉及两个层面的问题。第一个层面的问题是应然的，即，中国的制度应当通过怎样的变化而成为怎样的制度？第二个层面的问题是实然的，即，中国的制度实际上在发生怎样的变化、会变成什么样的制度？

用第一种方式回答问题的，可以称之为理想主义者，而用第二种方法回答问题的，可以称之为现实主义者。但实际变化的结果往往是既不像理想主义者那样理想，也不像现实主义者那样现实，而是两者的混合。理想主义者对改变现实有影响，主观意图对改变客观环境的影响不可忽视，否则很难解释历史的进步。同时，理想主义又受制于现实环境，使得理想不会像原先所设想的那样实现。这样的结果肯定不是皆大欢喜，既不符合理想主义，也不符合现实主义。中国过去40年的改革历程就是如此。

上世纪80年代初，改革刚刚开始不久，中国的理想主义者设定了两个改革开放的目标，即经济自由化和政治民主化。简单地说，当时的理想主义者的参照系就是发达西方国家，即市场经济加民主政治。40年过去了，中国既没有维持现状，也没有变成西方。无论是经济还是政治，中国成了混合体制。在经济上，官方也将此定义为混合经济，或者社会主义市场经济；在政治上，也是一种混合体制，既非西方所说的专制，也非西方所说的民主。

就经济制度来说，正在形成中的混合经济，不仅仅是多种所有制的混合体，更是传统与现代的混合体。西方把中国看成国家资本主义，实际上国家资本只是这种混合经济体的一部分，在很多方面甚至是不那么重要的一部分。中国从汉朝到今天几千年，可以说是“吾道一以贯之”，一直存在着这样一个混合经济体。人们叫它为“资本主义”也好，或者叫它“市场”也好，至少有三个层面的市场，或者有三层资本。顶层的永远是国家资本，底层的是自由民间资本，还有中间层面，就是国家和民间互动的部分。

从汉朝开始就是这样，有些领域国家一定要垄断，占主导地位，但大量的空间要放给民间；中间的经济空间，像盐、铁那样的产业，对国家很重要，但即使对国家很重要的空间，也可以叫私人去做。到了近代，就产生官办、官督商办、商办等经济形态。由此可见，混合经济体其实是中国非常古老的一个经济实践，并不是现代的创造。

在中国那么长的历史中，只有四个时期走了极端，变成经济国家主义化，国家完全占了主导地位，市场几乎被管控甚至消灭，包括王莽改革、王安石改革、朱元璋时期、当代的毛泽东时期。在这四个时期，国家跟市场完全失衡。除了这四个时期，中国的国家和市场基本上都是相对平衡的。从历史经验看，中国今后还会是这三种资本、三层市场，往前发展。这种制度有它的劣势，与西方市场经济比较，效率差一点，相比西方制度的优势是其能够预防大的经济危机。西方资本主义，，会爆发周期性的经济危机，比如1930年代的大萧条、1997/98年亚洲金融危机、2007/08年全球金融危机等。中国过去40年基本上没有经济危机，这跟政府的调控能力有关系，跟这个制度机制有关系。

近代以来，西方经济主要有两个调整手段，一个是货币政策，另一个是财政政策。可是当利率趋于零的时候，货币政策就很难能发生作用。现在西方频繁搞量化宽松（QE），但这并非解决问题的有效方法。就西方的财政政策而言，当政府的财政赤字过大以后，财政政策就不管用了。中国除了财政和货币政策以外，还有国有企业这个经济部门可以调节。随着全球化的持续，未来经济会越来越波动。可以预见，中国无论如何都不会放弃国有部门。不过，这三层资本之间，边界在哪里，每一个时代都在调整，每一个时代都在变化，以取得政府跟市场之间的平衡。

政治制度也是一种混合制度，这个制度的特点是：开放的一党制、以党领政、内部三权分工合作。一说政治制度，很多人心目中的标杆就是西方的三权分立，即立法、行政、司法三权之间的互相制衡，但很多人可能没有意识到，中国几千年的政治制度也有“内部三权的分工合作”——决策、执行、监察。这个制度在汉朝建立，一直到晚清都没有变化。

人们不能说这个制度没有生命力。当人们说中国文明几千年不中断时，就必须思考，哪些东西没有中断？王朝是中断的，皇帝来来去去，甚至中国的人种都有变化，中国的“汉”不是一个种族概念，而是一个文化概念。那中国哪些东西没有变化呢？就是这里所说的经济制度和政治体制从来没有变化，只发生了一些小的变动。

1980年代中国开始政治体制改革，当时还有点想往西方的方向发展，提倡党政分开。这也正常，因为近代以来很多人都希望往这个方向发展。孙中山搞了一个“五权宪法”，即在西方三权基础之上，加上中国传统的考试权和监察权。不过，孙中山基本上是个理论家，没有机会实践。从台湾的实践看，中西方两个体制背后有不同的逻辑，要么西方的三权为主，要么中国的三权为主，两个体制加起来很难有效运作。台湾现在基本上是西方的三权机制，考试权基本上已经无用了，监察院还在，但基本上不起什么作用。

今天的中国再次走上内部“三权分工合作”的道路。1980年代提倡“党政分开”，现在则提倡“党政分工”。“党政分开”的道路走到1980年代后期已经走不下去。党政分开，党的主管和政府的主管两个人之间如果有矛盾，就变成了党政两个机构之间的矛盾，会产生党和政府的分裂。因此，1992年中共十四大开启了“三合一制度”，即党的总书记、国家主席、军委主席由一个人担任。这一制度其实是对“党政分开”的直接否定。江泽民和胡锦涛时期都是这个思路。

西方建立在多党制基础之上的政治制度，可以称为“外部多元主义”。在西方历史发展过程中，先有市民社会后有国家，存在不同的政治力量，一个国家可以有几个政治过程，最终的制度表述是多党制和“三权分立”。但中国不是。中国几千年来就是皇权，秦始皇以后一直是先有国家后有社会。因为皇帝只能有一个，所以只能有一个政治过程。但怎么做才能让统治比较有效呢？那就是把一个政治过程分成三段，第一段是决策，第二段是执行，第三段是监察。

现在的“三权分工合作体制”有点类似传统体制。必须解释的就是传统皇权怎么演变成为现在的党权？怎么看这个“党”？中国共产党其实不是西方理解意义上的政党。从结构上说，党权就是组织化的皇权。以前的皇帝是个人，是家庭，现在的党是一个组织。在这个转型中，西方有些概念提供了有效的工具，比如“民族主义”“主权”和“列宁主义的政党”。马克思主义的中国化，在制度层面正是表现在这个地方。

一个基于个体家庭之上的皇权，已经转成基于一个组织之上的党权。以前的皇权分成三个阶段，现在的“党权”也分成三个阶段——决策权、执行权和监察权。但人们不能说这是简单地对传统的回归，因为现在党是个集体，而以前皇帝是个人家庭。这个制度一旦确立，不能低估其生命力。不过，中共十九大尽管正式确立了“内部三权体制”，但这个体制的有效运作还需要进一步的改革。比如决策权，以前主要掌握在皇帝和他的大臣、皇兄皇弟少数人手里，现在则不一样了。

执政党中央委员会、全国人大、政协、重要的社会团体（共青妇）、各类智库等，都可以成为决策权的一部分。现在的问题就是，决策权怎么更民主化一点呢？以前不需要民主，但现在有了民主的观念，民主就必须体现在制度层面。这种制度和西方的民主制度是矛盾的，但是和民主本身并不矛盾。不难观察到，中国的内部三权分工合作制度可以吸纳西方很多民主的要素，但不会成为西方的制度。

现代中国人只要一提到民主，第一反应就是人民当家作主，更进一步还会认为它意味着人民主权，可以说是天经地义地合理，反对民主就不可理喻。在这一基础上，形成了民主／专制二分式思维，即民主是专制的反面，不赞成民主等于维护专制。一个多世纪以来，中国人围绕民主的一系列争论，特别是有关儒学与民主关系的争论，几乎都建立在这种思想前提之上。

这种对民主的理解有很大的片面性，因为它把民主等同于民主所认同的价值，严重忽略了民主的价值维度与其制度维度之间的冲突和张力。民主究竟主要是一种制度，还是一种价值？诚然，民主的价值维度是对民主的规范认识，代表民主的精神追求；没有价值维度，民主就相当于没有灵魂的躯壳。但是，毕竟制度才是民主的真正落实，才代表民主的实体；因此民主的实体是制度而非价值；如果民主有某种价值，也是通过其制度来实现的。我们在理解民主时虽不能脱离价值维度，但只有从制度的角度看民主，才会看清民主在实践中的真实面貌。

必须指出，民主的制度维度与它的价值维度之间的张力是十分明显的。即使在今日西方发达国家，人们也认为民主的制度远远没有实现民主的价值。比如在美国这个被认为最成熟的民主国家，总统大选的投票率曾长期徘徊在50%以下，这如何能反映所谓的人民主权？另一个重要事实是，二战以来那么多实行民主的国家，特别是许多非西方民族，为他们的民主实践付出了惨重的代价，有的导致了国家分裂、民族解体、族群撕裂、极权专制、军人执政等，其原因恰在于只看到了民主的价值维度，忽视了民主实践中的难度和问题。因此，将民主归结为它所代表的价值，忽略它的制度，在理论上是片面的，在实践中也是危险的。

一般来说，在尚未实现民主的国家，人们更倾向于从价值的维度来理解民主，把它当做理想，寄予很多期待；而在已经实现民主的国家，人们更倾向于从制度的维度来理解民主，认为民主就是那一套实际操作过程。而当我们说民主主要是一种制度时，民主就成了一个中性词，与历史上曾经存在过的君主制、贵族制一样，无所谓好与坏。这并不是否认民主的价值功能，而是提醒我们注意，从不同的角度看民主，所看到的是很不一样的。对于站在价值维度看民主的人来说，民主在实践中出现的问题可能是民主的理念（价值）没有得到良好执行的结果。但是，由于民主的制度维度与价值维度之间永远存在着张力，如果民主的制度长期不能实现民主的价值，人们对民主的本质也会改变看法，甚至走向反面；因为毕竟民主所代表的制度是有一系列公认的特征和客观的标准的，而民主的价值何时、怎样才能实现则没有公认的标准；所以从价值维度转向制度维度看民主，也代表对民主本质的理解发生了转变。

如果把民主的本质归结为它所认同的价值，那么可以说，中国人自古就已经在追求民主，甚至在很大程度上实现了民主。比如说，“人民主权”（popular sovereignty）的观念在儒家经典中随处可见，如“天听民听、天视民视”，“天下为公”，“民惟邦本”，“闻诛一夫”，“水能载舟、亦能覆舟”之类，但是人们却倾向于认为这些只是民本思想，而非民主思想，因为这些思想停留在道德价值层面，而不能落实为一套客观的制度。可见当人们批评儒家没有民主思想时，所注重的是民主的制度维度，反对只从价值维度看民主。然而吊诡的是，当他们倡导民主、或强调民主是普世价值时，又几乎只从价值维度看民主。

如果将人民主权等价值当作民主的本质（或核心精神），我们就必须承认中国古代的君主制度在很多时候也是一种民主制度，因为它非常强调人民主权，至少贞观大唐就可以看作一个民主国家。没有人认为贞观大唐等是人民享有实际政治权力的国家，但这只是因为他们把人民主权限定为投票、普选等形式上了。其实人民行使主权可以采取直接的方式，也可以采取间接的方式。古代君主国家只是人民行使主权的间接方式而已。人民推翻暴政当然是实际行使了主权，但在人民起义之前，统治者承认人民有权这样做，并以此为基础来指导现实政治、防患于未然，怎能说不是人民主权得到了贯彻呢？

只要我们把人民主权一类价值当作民主的本质，即使引入了制度因素作为民主的必要成分，也会面临这样的两难：有些国家实现了民主制度，但不能真正体现民主的价值；有些国家没有实现民主制度，但较好地体现了民主的本质或价值。前者可以美国为例，后者可以贞观大唐为例。这难道不是自相矛盾吗？当然这里还涉及，民主的制度为什么必须是一人一票、公开普选？如果一种制度（如科举制）能体现人民主权等民主价值，为什么不能称为民主制度？在衡量是否民主时，究竟是制度重要，还是价值重要？

据亨廷顿在《第三波：世界范围内的民主浪潮》一书介绍，西方人对民主的定义经过了从价值维度向从制度维度转变的重要过程。过去人们常常习惯于从规范性的价值立场把民主和“人民主权”（popular sovereignty）联系在一起，甚至主张民主建立在“自由、平等、博爱”等一系列崇高的价值之上。然而，20世纪70年代以来，理论家们普遍倾向于从经验描述的角度来定义民主，把一套可以客观衡量的操作程序作为民主的本质要素，这个程序指通过“公开、自由、公正的选举”来产生领导人；尽管按照该程序所选出来的政府不一定有效率，甚至腐败、短视、不负责任、被利益集团操控、不关心公共利益。

为什么放弃过去那种理想化的、从价值角度对民主的定义，转向主张客观中立地、以程序为标准来定义民主呢？其中有两个重要原因，一是长期持续的西方民主实践，打掉了过去笼罩在民主头上的美丽光环，使人们开始从更加现实的角度来理解什么是民主；二是人们从理论上认识到，民主并不像过去人们所理解的那样，有什么抽象、先验的形而上学基础，它主要是一种制度形式，为它赋予某种永恒绝对的本质是站不住脚的。正像历史上的其他制度，如封建制度、君主制度、郡县制度等不可能有什么先验的形而上学基础或绝对本质一样，民主制度也是如此。

综上所述，我认为，民主本质上只是一套制度，一定时代、一定环境下的人们，可能赋予这套制度某种价值，在一定的历史时期这套制度确实比其他制度更进步，但不能说人民当家作主、人民主权等一类价值与民主制度之间就有内在的必然联系。鉴于人民当家作主或人民主权，是包括儒家在内的许多古今政治人物和学者所共同追求的，或者说是人类自古迄今所一直追求的崇高价值和伟大政治理想，恐怕不能说它们就是民主制度特有的价值。

首先，我们发现所谓民主／专制的二分式思维不成立。因为专制作为一个贬义词，代表了一种价值判断，并不和任何一种具体的制度形态相对应；但是民主不同，民主并不仅仅代表一种价值，有与之对应的制度实体，而且是一种特定类型的制度，体现在确立领导人／官员的一整套操作程序上。如果我们从制度的层面看民主，则可发现，民主的制度实体是中性的，无所谓好坏，也不一定能实现民主的价值，因此它与专制并不必然是对立的。正因为专制和民主构不成对立的两极，所以一个人反对民主，不等于他主张专制。

其次，许多人之所以视民主为“天经地义”，原因正在于他们已经在潜意识里把民主等同于它的价值维度了（即所谓人民主权之类）。然而，价值维度与制度维度之间的张力才决定民主在一个国家、一个民族能否实现、效果如何。现代以来在中国倡导民主的人，很少有人认真地考察过在中国文化中实现民主之难，原因恰在于他们把民主当作了一种纯粹的价值理想来追求；可是如果他们关注的重心是民主的实体，即作为制度的民主，就不敢对民主实施过程中可能出现的现实问题掉以轻心。

其三，从制度维度看民主，就会发现民主制度就像历史上曾经出现过的君主制度、封建制度、郡县制度等一样，是依赖于时代、依赖于特定的社会现实条件而存在的，因而绝不是什么普世价值。如果它有价值，也是相对于特定的时代和社会文化条件而言的，决不是可以脱离社会现实条件而普遍有效的。

其四，如果一个人真心信仰“民主的价值”（实际上是人类普世价值），比如人民主权、自由、平等，不一定就要赞同实行民主的制度（亨廷顿意义上的）。假如现在有两种情况要你选择：一是实现民主的制度，但不能实现民主的价值目标（人民主权等）；二是不实行民主的制度，但能较好地实现民主的价值目标。你会选择哪一个呢？须知，非民主的制度不一定就是专制制度，也不一定就是世袭的君主制度，比如科举制度就是一种非民主的选官制度，除此之外还可能有其他类型的非民主制度。

其五，是否可以说，从长远眼光或总体上看，民主制度比其他制度更有利于实现人民主权、自由和平等呢？一些民主人士声称，他们之所以追求民主，并不是不知道它的问题（即所谓张力），但是他们相信民主制度是所有制度中最不坏的一个，也最有利于实现上述价值。然而，一旦我们承认文化心理基础才是决定民主制度能否有效运作的主要因素，也就不能简单地、一概而论地说民主制度比其他制度更有利于实现民主的价值了。

二十世纪以来，中国追求民主的人士之所以如此之多，完全是因为在多数人看来，民主是天然合理的。然而，如果我们从历史的角度看，可以发现，人们迄今对于民主的期待之中有太多浪漫的、不切实际的幻想。比如民主一个起码的事实是，民主将让所有人，更准确地说是多数人来选择最高领导，然而这实际上很荒谬。多数人怎么可能发现谁是最优秀的人呢？这使得宣传变得无比重要，而中国文化中最优秀的人恰恰是深沉厚重的，往往不喜欢在众人面前巧言令色。另外，鉴于政府在东方文化中超越一切的强大力量，它应该更注重长远利益，而民主却必然使领导人更注重短期绩效。除此之外，在中国文化中，山头主义、帮派主义、地方主义传统可谓根深蒂固，数千年来“党争”之所以在中国文化中一直受否定，是因为中国人一旦卷入其中，往往会受到面子等因素的强大驱动，党争很容易演变成无理性、不妥协的恶性循环。即使是在受教育程度很高的士大夫阶层，党争同样可能演变成无理性的竞争。

当然，这不是说民主就不需要了。应该说，民主作为人们不得不接受的“政治荒谬”，正如君主制曾经作为人类不得不接受的“政治荒谬”一样，都是无可奈何的。在人类过去的历史上，君主制作为一种独特的政体，曾经在非常广大的范围内存在，无论是东亚还是南亚、西亚，无是亚洲还是欧洲、非洲，都曾经盛行过这种制度。从今天的眼光看，君主制当然是荒谬的。将一国的最高统治者限定于一个家族，或把最高领导人的选拔交给血缘关系，这离最高领导人应当德才兼备的理想相距太远了。然而，它为什么曾经在全世界那么盛行呢？我想，这是时代历史的选择。它之所以盛行，一定有其内在的合理性。这充分说明，政体的存在有其历史阶段性，政体决不是什么超越于历史、文化现实土壤的抽象事物，可以仅凭人们的好恶来自由选择。

民主也是如此。在今人看来毫无疑义的民主，在古代绝大多数国家就不具有合理性。我们不能想象如果在大明王朝实施全民投票选举有什么可行性。别的不说，交通、通讯设施的落后决定了在那么大版土的王朝之内，四处游说、计票过程可能耗费几十年也无法完成。如果把选举限定在人数很少的贵族范围内如何呢？可以设想，由于人们并不认为选出来的领导人具有权威性，选举所导致的意见纷争、集团对立随时可能演变成战争。现代民主理论早已证明，只有当民主的程序合法性在人们心理上确立了广泛、牢固的权威的时候，这种制度才是可行的。显然，在大明王朝，人们不可能想像民主程序具有强大的权威性。所以，所谓“民主是所有制度中最不坏的一个”这句话，应当修正为“民主在特定时代条件下（比如今天）所有政治制度中最不坏的一个”。换言之，君主制尽管荒谬，但也同样是古代条件下“所有政治制度中最不坏的一个”。

因此，如果我们拿君主制与民主制进行比较，就不应当从一种超越历史时代限制的眼光来评判它们。因为君主制虽然荒谬，但在当时特定条件下比其他制度还是要优越，从而发挥了特定时代条件所赋予它的职责，比如维持秩序、保障民生等。今天我们之所以认为民主制比君主制优越，是因为我们把人民主权、言论自由等看得特别重要。可是如果人们把生存需要和安全感看到更重要的时候，这些价值就自然变得不再那么重要了。也许有人会说，人民主权与自由，显然是比生存需要和安全感更高级的价值，所以民主制更高级。但是，这一说法是预设了民主制一定能充分满足人们的基本生存需要和安全感。然而，这不是事实。我们今天从很多非西方国家的民主实践中发现，民主极大地损伤了人们的基本生存需要和安全感。

我们应当认识到，民主只是像亨廷顿所说的那样，只是一套中性的程序。我们承认民主有一定的价值，就像我们说君主制有一定的价值一样，但是没必要说民主本身就是一种价值。儒家主要是发挥其贤能治国和“天下为公”的精神

有了上述基础，我们就可以从许多不必要的思想包袱中解放出来，对儒学与民主的关系作出新的理解：首先，人类历史上所有重大的、影响深远的政治制度，均不是思想家大脑里人为构想出来的，而是特定历史条件下的产物，包括封建制度、君主制度、郡县制度和民主制度等，莫不如此。其二，正像历史上没有人为孔子未提倡郡县制、科举制而感叹一样，我们也不需要为儒家未提倡民主而感慨。其三，正如儒家在历史上就不担负开出某种制度的使命，根本没有必要像牟宗三等人那样挖空心思地在儒学中重建或加入民主的元素。其四，儒学与民主制度的关系，与它和其他中国历史上的重要制度的关系一样，都体现了它与人类政治制度的惯常关系。即儒学不是一些重要的政治制度的设计者或创造者，而主要提出政治和社会建设的精神和最高原则，从而对现实的社会政治制度加以完善和改造，使其消极因素受到抑制。

正如历史上的儒家没有以拥抱君主制为主要使命一样，今日儒家也没有必要去拥抱民主制，而主要是发挥其贤能治国和“天下为公”的精神，为校正民主实践中的问题而斗争。所以，儒学与民主的关系，主要是一种实践关系。我们应该分析民主制度在中国文化中是否能适应，而儒学对于克服它在中国文化中的不适应性能做什么；另一个更值得思索的问题是，在中国文化土壤中，自由、平等、人民主权等价值——如果我们确实信仰它们的话——究竟通过什么样的制度才能得到更好的实现，民主制度是不是惟一和最好的选择。从历史经验看，“人心坐标”和“物质坐标”随着时代的变化而变化，但制度坐标的变化似乎更为恒定。不难理解，“制度”与“人心”和“物质”之间永远存在着张力和矛盾，人们对制度的评价和认同永远不会完全一致。不过，正是这些张力和矛盾，构成了制度进步的动力。

中国应该实行党主民主的政治制度，由党领导人民举选官立法。党主民主的政治制度，中共中央需要一位主席，集体领导会导致权威的流失，从而也是中央政府权威的流失。中国现在的情况在很多方面体现出传统的“统而不治”的特点，包括中央和地方之间、国家和社会之间、政府和人民之间等等。“统而不治”必然会导致危机的。集体领导体制下会导致的集体不负责任的结果，同一层级的领导人互相制约，自己不做事情，也不让他人做事情，结果是谁也做不了事情，谁也不负责任。

俗话说政通则人和，政通则国兴。政令不畅，小的说影响领导者的决策，大的说影响整个国家建设和进步，政令不畅可谓贻害无穷。现在中国最严重的问题就是；政令不畅，上有政策，下有对策，地方不执行中央的方针政策，使中央的决策得不到实行，解决不了这个根本问题，中央的方针政策再好也是没用的。全国政协委员杨志福曾当面向总理温家宝念出了一段近些年流传的民间顺口溜──“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”他认为，夸张的顺口溜反映的虽然不是主流，但问题也的确在一些地方和部门存在。

我认为；解决中央政令不畅问题，最有效的办法就是让习近平集权，防止群龙无首各行其是。中共中央应该设立主席职务，让习近平担任党国主席和中国的全国人大委员长，让他拥有立法权及有监督一府二院的执政执法权。使中国的最高权力真正归属全国人大，名符其实名正言顺，依照宪法统治中国。

中国决不能再搞集体领导了，集体领导往往给人认为反正什么都是集体决定的，无所谓，出了事互相推诿，无人负责，无法追究责任，集体领导还导致政权无权威，造成政令不畅。 中国有些留洋的知识分子之知与行均不着边际，他们总是走极端，要打倒了君主，想搞西式民主，搞到最后就变成了无主。心中无主，国中就无主，一个主权领土完整却无主，民主的路径其实就在君主制之中。无论是国君作主，还是君子作主，一定要有个主子。剩下的事情，不过是让这个主子不要脱离民意束缚。毛泽东知道这个道理，所以搞了一点个人崇拜。邓小平也知道这个道理，于是树立了一个核心。集权未必就不好，中国之大，必须要有一个大权独揽的国家领导人，中国的领导人要集权才有权威，有了权威才能使令出中南海。

任何制度都可能产生官员懒政和官员腐败，但是一个好的制度能控制官员懒政和官员腐败，而一个坏的制度则助长官员懒政与官员腐败。我们之所以要实行民主政治制度，是因为民主政治制度是迄今为止人类社会最体现对官员权利最有约束力、最能遏制官员懒政腐败的体制。当前；有些党内人士一提民主政治就害怕失去政权，其实正是实行民主政治才能使党的政权长久的，得民心者得天下，这是千古不变的真理，听人民的话按人民的意办事，岂能不得民心。民主也是多元的，各个国家都可以根据自己的国情选择相应的民主模式。君主立宪、党主立宪、一党独大、两党轮流、多党竞争等，都是维护和实现民主标准的有效手段。但其标准或核心价值则是单一的：按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。对公共事务实行公开讨论决定、公开对话和公开争论的原则。在这个原则之下，中国可以根据自己的国情选择相应的民主模式，实行党主民主的政治制度。党主民主的政治制度就是全国人大委员长由中共中央主席担任，领导人民选官立法依法治国。

党中央不要去干吃力不讨好的事，管的事很多，从各部委省市一直管到各县镇乡村，很累也管不过来，出了贪官汅吏还受民怨。现在大多数地方官完全就是欺下瞒上的土皇帝，官僚腐败欺压百姓，中央想管无力，百姓想告无门，是极易官逼民反的。地方官完全可以由党领导当地人民举选管理，中央要集权，把地方权力分开，中央把国家的执政权撑握好，把地方的行政权交给党和其它的各党派及无党派有序去竞争，地方官由党领导人民举选，中共不会失去执政权的。省市县区乡镇的行政司法候选官员可以由党和其它的各党派及无党派组成去竞选。这样做与党政分开一样，官员干好了是中共的功劳，干不好了与中共无关，因是人民自已选的，人民不会怨中共的，人民不怨中共，中共就能长期执政。众所周知，一个人的命运决定权在谁手里他必定要为谁服务，官员也是一样，是由人民选举的官员必然会全心全意不贪不懒地为人民服务，道理很简单，你不为命运决定者服务，你的命运就得重新选择。这样一来，官员自然能全心全意为人民服务了，也就不存在人民对党不满了，人民对党没有不满了，中共就能长期执政，这样对国家和人民及共产党都有好处。

中国国际政法研究院院长陈中华