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陈中华：“乱作为”是腐败，“不作为”更腐败陈中华：“乱作为”是腐败，“不作为”更腐败
中共十八大以后，发动了大规模和持续的反腐败运动，整治党政官员的腐败与“乱作为”现象，在短短几年里取得巨大的成就。不仅如此，反腐败早已经成为中共党建的最重要议程。十八大以来确立了一系列的制度反腐败与预防腐败，最重要的就是十九大正式成立的监察委，成为平行于执行机构的独立机构。不过，在整治腐败和“乱作为”之后，现在又走向另一个极端，即“不作为”。 实际上，“不作为”已经不是新鲜事。这个问题已经讨论一段时间，人们甚至已经提出，“乱作为”是腐败，“不作为”也是腐败。在一定程度上，“不作为”可能是更大的腐败。多年来，在西方学界，人们经常比较中国和印度，提出一个很有意思的问题：腐败同样存在于两个国家，但为什么中国发展了，而印度没有发展？他们发现：在中国，官员既腐败又作为；在印度，官员既腐败也不作为。 这个观察不见得正确，更不能论证中国官员腐败的合理性，但的确可以说明一个问题：如果官员占着重要位置而不作为，损害的就是国家和社会的整体利益。因此，说“不作为”是更大的腐败，并非一点道理也没有。 那该如何整治官僚机构和官僚的“不作为”呢？这里首先要理解不作为现象是如何产生的，如果走近中国的官僚结构，就不难回答这个问题。一般说来，在今天的官僚机构里，可以发现以下三个群体。 第一个群体可以称为“口惠而实不至”，热衷讲大政治和大话。简单地说，这个群体基本上是“玩虚的”。这个群体是少数。第二个群体是“不作为”的，他们可以准时上班、准时下班，上班时读书、看报、写文件，但没有行动，表现为什么也不想做、什么也不做，只是占着位置。在很多官僚机构里，这个群体是大多数。第三个群体也是少数，他们想作为、也是有作为的。 三个群体，三种行为，三种结果。人们可以设想，在正常情况下，第三个“作为”的群体应当得到“奖励”，第二个群体必须得到惩罚，而第一个群体为人们所轻视。不过，实际的情况往往不是这样的。 第一个群体的人往往得到提拔，因为他们没有实际行为，不仅不犯错误，而且由于很高调，往往会引起上级领导的关注。这个群体的人得到提拔，还有一个被错误理解的“政治上正确”问题。对上级来说，“政治上正确”主要是要把顶层设计的政策落实下去，把事情做好；但对这个群体的人来说，“政治正确”更多地意味着“唯上”，不管用什么方法，让上级领导高兴即可。 第二个群体的人“不作为”，这意味着平平庸庸，但也不会犯大的错误。这个群体中，一些人得到了提拔，有的则是原地踏步。这个群体中尤其是那些快要退休的人，则大多在等待“软着陆”，即在退休之前坚持“不犯错误”，安全退休。而第三个群体，即“作为”的人，在一些条件下，有的也得到了提拔，但很多人出了问题，甚至进了监狱。 这三个群体官僚的选择实际上是极其理性的。“玩虚的”还是少数，毕竟时代不一样了，人们有了自己的判断。而选择“平庸”，尽管属于无奈之举，但也是最理性的选择，因为谁也不想以“犯错误”或进监狱为人生终点。 为什么会产生这种现象呢？这里的情况很复杂。一般说来，就人性来说，不管什么样的体制，总会出现这三个群体。中国今天的问题在于，“不作为”的官僚占了官僚机构的多数。尽管人们也可假定人性因素在发生作用，但如果要促成官僚的有所作为，就必须从体制的角度来分析。无疑，无论哪个国家，体制的设计就是要克服人性的弱点。 就体制而言，人们可以从十八大以来逐渐形成，到十九大正式化的“内部三权分工合作”的权力结构来理解。从十八大到十九大，中国最具有历史意义的制度重建，莫过于“决策权、执行权和监察权”三权体制的形成。 尽管从理论上说，这“三权”自建国之后一直就有，并且在改革开放以来一直在演进，但法理意义上的三权体制形成于十九大。十八大之后，“监察权”先在北京、浙江和山西等地试行，到十九大正式成为平行于国务院（执行权）的一极权力。 尽管所有“三权”都来自党权，但把党权的行使分为三个阶段，以实现权力行使的有效性和合理性。不过，这个“三权”体制因为刚刚形成，三权之间的边界和关系、运行规则、权力内部机制等方面，仍然有待在实践中加以探索和完善。从现状来看，还存在诸多可以进一步改进的地方。 就决策权而言，集中有其需要和必然性，因为十八大之前的过分分权导致了一系列严峻问题，包括政治寡头的形成、大规模的腐败和决策的过度分散。但决策集中也有问题，主要是一些政策不够科学，缺少可行性。从前，中国的政策总是中央制定，下级政府根据地方情况因地制宜地转化成地方政策再落实下去。 今天，政策的执行者即下级政府不是不知道如何落实中央制定的政策，他们身处一线，知道什么样的政策可行，什么样的不可行。但是，一些地方机械地甚至错误地理解“不可妄议中央”的概念，不敢对政策做因地制宜的转变。“不可妄议中央”原来指的是在政治上和党中央保持一致性，但这一原则被地方滥用和泛用，并且逐级下行，演变成谁也不敢对上级政府制订的政策提任何意见，哪怕是善意的和建设性的意见。 再者，政策缺少可行性，还涉及决策模式变化的问题。从前，政策都是地方先行先试，在地方成功后上升成为全国性政策，在全国层面执行。即使这样，在很多地方仍然必须修改政策，以符合地方情况。但现在的很多政策是“顶层设计”，而“顶层设计”往往被理解成为“上级制订、下级执行”。“上级制订”又进一步演变为“领导制订”，“领导制订”演变为领导下面的一些官员制订。这不仅造成上下级政策交流不足甚至缺失，而且是封闭式的决策，缺乏实践性。不管什么样的政策，如果地方的差异性被忽视，就很难执行下去。在地方差异性这么大的一个国家，这种决策模式是有问题的。 就监察权而言，尽管这是当代中国政治体制的一大创新，但这一权力在地方层面往往使用过度，甚至滥用。虽然中国数千年前就有监察权，但对当代来说仍然是“新权”，大制度确立了，很多须配合的制度并不到位，而且权力行使者经验不足。例如，对被监察者来说，纪委和监察两套机构不够整合，一会儿是纪委，一会儿是监察委，造成过度监察，被监察者应付不来。 在这种情况下，就不难理解执行权难以作为的原因了。很多干部还是想作为的，但一旦有所作为，就困难重重，不仅要面对来自上级的众多政策、政策之间的不一致性、政策的地方化等等，更重要的是，一旦想做点事情，就会触动其他人的利益。“不作为”既不是大多数官员的本意，其结果也是对执政党、社会和国家的整体利益的损害。 俗话说政通则人和，政通则国兴。政令不畅，小的说影响领导者的决策，大的说影响整个国家建设和进步，政令不畅可谓贻害无穷。在一些国家经济政治等方面的重大问题上，一些党员干部政府官员其觉悟与普通百姓的觉悟相比，都显得格格不入，令人叹息。之所以出现屡屡违规和对抗中央政策，与一些地方官员在政治上追求假大空和为个人和班子政绩铺路有关。其他不可告人的某些相关利益因素也是客观存在的，这种工作作风和工作态度值得全党干部和全体政府官员认真查找和及时纠偏。 纵观世界的经验教训，遏制政府官员腐败泛滥，关键原因在于注重公民教育，借助某种向上向善的宗教信仰，健全了民主政治体制。有了公民教育，让民众知道公民权力、责任和义务等公共意识。实行民主政治，公民权力得到保障。公民自然履行当家作主的权利与义务，自然天天会与腐败官僚主义作斗争，权力自然而然就会被关在笼子里，腐败才能被遏制。
总之，腐败就是生命有机体和事物系统的解体，失去人性会助长社会的腐败。生命与非生命的区别在于主动性、能动性和自由。人与动物的最大区别是：人是有理智、讲道德的高级动物。人性具有自然属性和社会属性。随着社会发展，人的动物兽性自然性应该越来越少。社会性、人性越来越多才是人，而不是两脚兽。 要遏制腐败，必须唤醒让人性的善德中的契约精神、人权人性、民主法治、宽容妥协、仁爱尊重、合作精神、己所不欲勿施于人等人性的精神战胜动物自然兽性。这就需要抛弃不讲法制。借助于传统的道德伦理、或借助某种向上向善的宗教信仰，借助于公民教育，借助于民主政治使人们弃恶从善，才能根本解决当下腐败泛滥和不可控制的问题。 中国应实行党主民主的政治制度，由党主持领导人民举选官员，党不要一提民主政治就害怕失去政权，其实正是实行民主政治才能使党的政权长久的，得民心者得天下，这是千古不变的真理，听人民的话按人民的意办事，岂能不得民心。民主也是多元的，各个国家都可以根据自己的国情选择相应的民主模式。君主立宪、党主立宪、一党独大、两党轮流、多党竞争等，都是维护和实现民主标准的有效手段。但其标准或核心价值则是单一的：对公共事务实行公开讨论决定、公开对话和公开争论的原则。在这个原则之下，中国可以根据自己的国情选择相应的民主模式。 另外，我建议中共中央设立主席职务，中国领导人要集权才有权威，有了权威才能使令出中南海，当前；中国最严重的问题就是；政令不畅，上有政策，下有对策，地方不执行中央的方针政策，使中央的决策得不到实行，解决不了这个根本问题，中央的方针政策再好也是没用的。全国政协委员杨志福曾当面向总理温家宝念出了一段近些年流传的民间顺口溜──“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”他认为，夸张的顺口溜反映的虽然不是主流，但问题也的确在一些地方和部门存在。
解决这个问题，最有效的办法就是让习近平集权，让习近平担任党国主席和全国人大委员长，让他拥有立法权及有监督一府二院的执政执法权。使中国的最高权力真正归属全国人大。中国决不能再搞集体领导了，集体领导往往给人认为反正什么都是集体决定的，无所谓，出了事互相推诿，无人负责，无法追究责任，集体领导还导致政权无权威，造成政令不畅。
中国有些留洋的知识分子之知与行均不着边际，他们总是走极端，要打倒了君主，想搞西式民主，搞到最后就变成了无主。心中无主，国中就无主，一个主权领土完整却无主，民主的路径其实就在君主制之中。无论是国君作主，还是君子作主，一定要有个主子。剩下的事情，不过是让这个主子不要脱离民意束缚。毛泽东知道这个道理，所以搞了一点个人崇拜。邓小平也知道这个道理，于是树立了一个核心。中国之大，必须要有一个大权独揽的国家领导人。中国共产党应当设立主席职务并担任全国人大委员长，领导人民选官立法，实行党主的民主政治制度。也就是中央集权，地方分权，地方分权会进一步加强中央集权。不会出现藩镇割据，中国的政治体制和党的政权会更加稳固，这是与我们国家的国情是相适应的。
党中央不要去干吃力不讨好的事，管的事很多，从各部委省市一直管到区县乡镇村，很累也管不过来，出了贪官污吏还要受民怨。现在大多数地方官完全就是个欺下瞒上的土皇帝，官僚腐败欺压百姓，中央想管无力，百姓状告无门，是极易官逼民反的。中国共产党作为中国的执政党，必须要知道；不管任何人侵害老百姓的人权，都是等于侵害党的政权之道理，对欺压人民的党政官员必须严惩不贷。地方官完全可以由党领导当地人民举选管理，中央把国家的执政权撑握好，把地方行政权交给党和其它的各党派及无党派有序去竞争，地方官由党领导人民举选，中共不会失去执政权的。省市县区乡镇的行政司法候选官员可以由党和其它的各党派及无党派组成去竞选。这样做与党政分开一样，官员干好了是中共的功劳，干不好了与中共无关，因是人民自已选的，人民不会怨中共的，人民不怨中共，中共就能长期执政。众所周知，一个人的命运决定权在谁手里他必定要为谁服务，官员也是一样，是由人民选举的官员必然会全心全意不贪不懒地为人民服务，道理很简单，你不为命运决定者服务，你的命运就得重新选择。这样一来，官员自然能全心全意为人民服务了，也就不存在人民对党不满了，人民对党没有不满了，中共就能长期执政，这样对国家和人民及共产党都有好处。
中国国际政法研究院院长陈中华 |
